解放軍文職招聘考試公共管理對象-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-08-19 21:22:161.公共管理對象：是指公共管理主體在進行管理活動過程中所針對的對象。公共管理對象包括：公民、社會組織、企業(yè)、社會公共事務2．公民是公共管理的主要對象：公民是公共管理所要服務的最終對象；公民是管理中的參與主體。3.企業(yè)的社會責任決定了企業(yè)是公共管理的對象。4.1公共管理中的公民1. 公民：指具有某一國國籍，并根據該國法律規(guī)定享有權利和承擔義務的人。2. 公民的基本權利：平等權；選舉權與被選舉權；言論、出版、集會、游行、結社、示威自由；人身自由；宗教信仰自由；文化教育權利；社會經濟權利；監(jiān)督權與請求權；特定主體權利。3. 公民的基本義務：1）維護國家統一和各民族團結的義務2）必須遵守憲法和法律、保守國家秘密、愛護公共財物、遵守勞動紀律、遵守公共秩序、尊重社會公德的義務。3）維護祖國的安全、榮譽和利益。4）保護祖國、依法服兵役和參加民兵組織的義務。5）依照法律納稅的義務6）其他方面的義務：夫妻雙方實行計劃生育的義務、父母有撫養(yǎng)未成年子女的義務、成年子女有瞻養(yǎng)扶助父母的義務。4.概念辨析 公民與人民：1）范疇不同：公民是與外國人相對應的法律概念。人民是指全體社會主義勞動者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。2）范圍不同：我國公民范圍比人民范圍更廣一些。3）后果不同：公民中的人民，享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權利并履行全部義務；公民中的敵人則不能享有全部權利，也不能履行某些義務。4）所指概念不同：公民一般表示個體的概念，是非集合概念，是具體的概念，可以落實到某個人的身上；人民所表達的是群體的概念，是集合概念。5.公民在公共管理中的地位和角色：1）公民作為公共管理的對象，要旅行公民義務并接受政府管理：履行公民的基本義務；公民屬于行政相對人。2）公民作為社會的主人，通過各種途徑參與公共管理。6. 公民參與公共管理的必要性：1）現代公共管理要求公民的參與；2）公共事務的多樣化發(fā)展要求公民參與；3）自治理論的發(fā)展7. 公民參與公共管理的意義：1）從公民個人層面來看：-通過公民的參與可以保證公民權的實現；-公民的參與能夠促進公民意識的覺醒，提升公民的公共責任感2）從社會層面來看：-有助于社會資源的整合；-有助于社群意識的形成；-有助于多元文化的形成3）從政治層面來看：-有助于民主政治的發(fā)展；-有助于強化政治體系的代表性和回應性；-有助于加強政府的合法性4）從公共管理層面來看：-有助于公共事務的推行；-有助于公共服務效能的最大化；-有助于公民對公共利益和公共責任的重視；-有助于公共服務品質的提高8. 公民參與公共管理的途徑：選舉參與、團體參與、公民與政府的接觸、公民實際參與政府決策過程。9.公民參與公共管理的主要途徑：政治參與影響公共決策、參與公共管理決策、公民參與公共政策的執(zhí)行、監(jiān)督公共管理。10.政府和公民的關系：按照社會契約論的觀點，公民服從政府管理，讓渡一部分自由給政府，是出于理性的需要，為了維護自己的合法權益。11. 政府對公民管理的內容：1）政府制定法律和規(guī)則，提供有序的社會生活秩序；2）公民必須遵守憲法和法律，以維護社會共同體的共同利益；3）政府強化服務意識，并拓寬服務領域；4）政府提供良好的制度環(huán)境讓公民能夠參與到社會管理當中，公民的個人利益能夠得到表達。4.2企業(yè)與公共管理1.企業(yè)：是從事生產、流通等經濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。2.公共企業(yè)：是指持續(xù)存在的、以為社會提供具有公共性質的產品和服務為主要經營活動的、具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經濟實體，又稱公益性企業(yè)。公共企業(yè)的首要目標：為社會提供公共產品和服務。3.公共企業(yè)的特征：1）公共性公共企業(yè)的利潤歸國家所有政府對公共企業(yè)的決策權的限制公共企業(yè)必須承擔社會責任2）企業(yè)性：作為企業(yè)法人，公共企業(yè)是相對獨立的經濟實體，并在一定程度上以獲取利潤為目的。4.公共企業(yè)的分類1）按照資金來源劃分：政府獨資經營企業(yè)，民間出資類公共企業(yè)2）按照提供的服務劃分：公用事業(yè)，路上運輸和郵政服務，競爭環(huán)境中的企業(yè)，管制機構3）按照經營范圍劃分：競爭性領域，部分基礎產業(yè)和基礎設施領域4）按照分布領域劃分：決定國民經濟和社會發(fā)展的基礎設施和公用設施領域；基礎工業(yè)領域；關系國家經濟命脈的支柱性產業(yè)；某些高科技產業(yè)；對國民經濟起到重要調節(jié)職能的部門；其他5.公共企業(yè)在公共管理中的作用：1）組織與實現公共產品的供給，彌補和校正市場失靈；2）推動經濟的發(fā)展；3）促進社會管理職能4）維護社會公平6.私營企業(yè)：是指由自然人投資設立或由自然人控股，以雇傭勞動為基礎的營利性經濟組織。私營企業(yè)的主要特征：資產屬于私人所有；存在雇傭勞動關系；私營企業(yè)的經濟組織7.私營企業(yè)的種類：個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限責任公司8.發(fā)展私營企業(yè)的意義：1）企業(yè)可以為政府提供資源2）私營企業(yè)的發(fā)展可以提供就業(yè)機會，減少勞動力就業(yè)壓力。9.政府對私營企業(yè)的管理：遵循市場自發(fā)調節(jié)的思路，不加以嚴密干涉，用法律和制度來引導企業(yè)發(fā)展。10.政府對私營企業(yè)管理的內容：政府提供制度框架，提高法制水平，引導私營企業(yè)發(fā)展；政府對私營企業(yè)進行監(jiān)督和管理。
解放軍文職招聘考試第二十五章 公共管理-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-06-01 21:24:54第二十五章 公共管理教學目的1.掌握公共管理的基本概念、內容、公共管理與行政管理的區(qū)別，公共政策的概念；2.熟悉公共管理發(fā)展的歷史、學科背景；3.了解我國公共管理的現狀與問題，公共政策的本質、類型與功能。第一節(jié) 公共管理概述一、公共管理的概念公共管理（public management）是管理學中的一個重要分支，是當代管理科學研究和教學中的一個重要領域。由于政府衛(wèi)生部門的管理實踐大多屬于公共管理的領域或范疇，因此，學習和掌握公共管理的有關理論與方法對政府衛(wèi)生部門的管理實踐者來說尤為重要。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治學、經濟學、管理學、法律學、社會學、系統學等多學科理論與方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質的管理活動?？梢詮囊韵聨追矫胬斫夤补芾恚?.承認以政府為核心的公共部門治理的正當性。2.強調以政府為核心的公共部門對社會治理的主要責任，強調政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負。3.強調多元價值。4.強調以政府為核心的公共部門績效的重要性。5.既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法。6.以公共利益為目標。7.將公共行政視為一種職業(yè)，公共管理者視為職業(yè)的實踐者。二、公共管理的對象公共管理的對象為公共事務（public affairs）。公共事務是指那些涉及全體社會成員的共同利益、滿足其共同要求，關系其整體生活質量的一系列活動，以及這些活動的最終結果。按照西方學者的觀點，公共事務是相對于私人事務而言的，但更準確地說，大多數國家普遍用公共物品（public goods）的提供，來作為界定公共事務的主要依據。公共物品是公共經濟學的一個重要概念。所謂公共物品，就是可以擴散給社會全體成員、利益不可分割的物品，而無論個人是否想要購買這種物品。這就是說，公共物品是指物品和勞動的利益由社會成員共同享有，它與私人物品能夠加以分割、并分別提供給不同的個人是根本不同的。正是由于公共物品的這種利益不可分割性，以及社會全體成員的利益共享性，決定了公共物品同時具有非排它性和非競爭性兩個基本特征。公共物品的非排它性是指絕大多數公共物品在技術上都不易排斥眾多受益者，亦即大多數公共物品的受益對象具有公眾性，即使某些公共物品在技術上可以做到排它，但排它的成本十分昂貴，在經濟上難以行得通。例如國防就是一種較為典型的非排它性公共物品。政府負有維護國家主權、尊嚴和保障國家安全的職責，政府提供的國防服務，其受益對象是整個國家內的所有公民，而決不是某一特定的群體。公共物品的非競爭性是指由于公共物品所具有的不可分割性以及全體社會成員的利益共享性，決定公共物品常常處于非競爭狀態(tài)。參與公共物品消費的社會成員的消費活動，只要保持在公共物品所提供的最大消費容量的限度之內，都不會增加公共物品生產的可變成本。例如政府在市政建設中為改善市民生活環(huán)境而建造的廣場、綠地、路燈等，以及政府衛(wèi)生部門在疾病預防控制方面采取的各種措施與健康教育方面的宣傳等，就屬于非競爭性的公共物品，社會成員都可以在廣場、綠地休息、娛樂、享受照明，都可以在疾病預防控制措施與健康教育宣傳中受益，而并不需要交納任何費用。但是，當某種公共物品產生消費競爭時，政府就可能采取某些限制消費人數的措施如收取一定費用等，例如乘坐公共汽車、享受基本醫(yī)療等，這時這種物品就不再是純粹的公共物品而成為了一種需要限制使用的公共資源了。綜上所述，可知公共事務最主要的特征是社會性、公益性、非盈利性以及規(guī)模性。三、公共管理的內容公共管理是一類重要的人類管理活動，其目的是在明確的權威和分工基礎上，協調公共部門中人與人、人與資源之間關系，最終實現特定組織的目標和組織有效性。公共管理的內容主要包括公共政策（public policy）的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協調和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種公共服務等。（一）公共政策的制定公共政策是指政府為實現一定時期的戰(zhàn)略目標而制定的行動準則和措施，包括法規(guī)、條例、決定、命令、規(guī)則等。公共政策是公共管理過程中最為基礎和重要的部分。制定公共政策是政府最基本的職責之一，也是公共管理機構實施公共管理的依據和主要手段。公共政策的制定與實施之所以成為公共管理最為基礎和重要的部分，是因為任何一項公共政策的制定與實施，總是與政府要解決的社會問題緊密地聯系在一起的。任何時代的政府都會面臨一系列需要解決的社會問題，例如公共交通、公共安全、公共設施等。例如目前世界各國幾乎都面臨著環(huán)境惡化、人口膨脹、資源短缺等方面的社會問題。但并非社會面臨的所有問題都可以成為公共管理的內容，只有當某一社會問題的解決屬于政府職責范圍之內，并關系到眾多社會成員的利益、社會成員共同的生活質量時，才屬于公共管理的內容，亦即公共管理中社會問題的確認是有條件的。這些條件主要包括：問題是客觀存在的，是絕大多數人普遍關注的，是在一定時期或一定范圍之內必須解決的，它的解決又是與人們生活質量的提高或一定社區(qū)的整體進步息息相關的。因而公共性是公共管理中所確認的社會問題的最基本的特征。在日常生活中，除了前面所提到的一些社會問題外，諸如教育、文化、社會福利、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、住宅、市政、能源、交通，直至人們的生活方式等，都屬于公共管理的范疇。政府的重要職責之一，就是要針對公共管理中的問題，按照一定的程序和方法，制定出解決這些社會問題的公共政策，從而促使社會的協調與發(fā)展，推動社會的進步。（二）公共項目的選擇公共管理中的項目是指公共管理機構依據一定的公共政策而采取的具體行動，是把公共政策具體化的過程。在公共管理中，制定政策是至關重要的，但制定政策的機構不僅僅限于公共管理機構，還包括立法部門，后者在公共政策的制定方面發(fā)揮著更重要的作用，因為原政策幾乎都是由立法部門制定的。公共管理的一項重要任務就是要貫徹落實有關的公共政策，使其不僅僅停留在行為指導的層面。而公共項目正是把公共政策具體化，從這個意義上說，公共項目的選擇非常重要。其選擇的原則是：選擇的依據是公共政策；項目均屬于公共領域，其實施關系到絕大多數社會成員的切身利益和生活質量。例如人們所關注的生存環(huán)境問題的改善、人口增長與資源的合理利用、基本醫(yī)療服務水平的提高、城市道路與交通的改善、社會犯罪的打擊、社會秩序的規(guī)范，以及社會弱勢群體的保護等等。（三）公共資源的組織、協調和控制公共管理中所指的資源具有特定含義和范圍。它是指一定社區(qū)的人們共同擁有的有形財產和無形財產。這些有形財產和無形財產在名義上是每個人都可以享有，但實際上任何人都不可能完全地占有它。這些有形財產和無形財產主要包括：自然資源、公共物品、公共信息、公有企業(yè)以及人力資源等。自然資源是社會賴以存在和發(fā)展的各種自然性物質條件，也是一定社會存在、發(fā)展的基礎。例如土地資源、礦產資源、水資源、森林資源等。這些資源雖然屬于一定社區(qū)的共同財產，一般不屬于個人所有，但是如何合理使用、開發(fā)，則對社會的整體發(fā)展影響極大，因此自然資源是公共管理的一項重要內容。公共物品是指一定社區(qū)內所有人都可以享用和受益的公共設施及其它物品的總稱。它與自然資源的區(qū)別在于，公共物品首先必須是一種勞動產品。如果不是一定社區(qū)所有成員都可以享用，而只為部分人享用的公共物品，則不在公共管理的范圍之列。例如能源、道路、橋梁、交通標志、城市的公園等都屬于公共物品，屬于公共管理的內容；而那些有一定限制條件的公共設施如專用道路等，則不屬于公共管理的范圍。需要指出的是，由于不同層級的公共管理機構其管理的地域、范圍不同，因此有些屬于 公物 的物品，不一定都作為公共物品納入公共管理的范疇。公共信息是指一定社區(qū)的全體成員共同擁有和可以享用的各種精神產品，例如經濟信息、科技成果、文化產品等。作為一種資源，信息在現代社會中的作用顯得越來越重要。納入公共管理范圍之內的信息，是指那些為一定社區(qū)的成員共同擁有和可以享用的信息，而不是指僅供部分人擁有和享用的信息。公有企業(yè)主要是指由國家投資興辦的國有企業(yè)。公有企業(yè)之所以成為公共管理的一個重要內容，最根本的在于這些企業(yè)屬于公眾共同所有的。與公共財產不同的是公有企業(yè)是可以增值的，因此如何保證公有企業(yè)保值增值，成為政府的一項重要職責。中國目前進行的有關國有企業(yè)的改革與探索，實質上就是運用公共管理杠桿，促使國有經濟盡快走出低谷，適應市場經濟的發(fā)展，為國家創(chuàng)造更多的財富。人力資源是指一定社區(qū)的勞動力、人才所形成的社會資源。作為公共管理的內容之一，人力資源管理并不是指一個單位內部對人才資源的開發(fā)和利用，而是指一定社區(qū)的共有人才資源的開發(fā)和利用。由于人力資源是社會資源中最活躍、最積極的因素，因此，任何國家的公共管理都不能不關注這個領域。特別在知識經濟時代到來之際更是如此。公共資源與公共物品一樣沒有排它性，但有競爭性(一個人使用公共資源就減少了其他人的使用)，因此需要具有一定權威的部門或機構對其進行組織、協調和控制，因而成為公共管理的一項重要內容。（四）公共物品的合理利用與監(jiān)管公共物品的最大特點是具有非排它性和非競爭性兩個基本特征，亦即公共物品是任何人不付出代價均可使用，而其使用并不損害他人的效用。這兩個基本特征使其很難禁止某些人不付費而坐享其成，導致 搭便車 ，或占便宜，或不加以愛護。因此，公共管理的重要內容之一就是要保證公共物品的合理利用，其中包括公共物品的提供。古希臘哲學家亞里士多德曾經說過： 許多人共有的東西總是被關心最少的，因為所有人對自己的東西的關心都大于其他人共同擁有的東西。 因此，采取一定的措施對社會成員所共有的公共物品實行有效的監(jiān)管，也是公共管理的一項重要內容。（五）為社會成員提供各種公共服務公共管理中，公共部門為社會成員提供各種公共服務，是其管理內容中極為重要的一個部分。特別是近十年來，由于政府公共職能范圍的擴大，對經濟生活干預的加強，使公共服務顯得更加重要。在西方一些較為發(fā)達的國家，由于中央政府與地方政府有較為明確的事權劃分，因此，公共服務主要是由地方政府提供的，其涉及的領域也十分寬泛，例如教育、福利、警察、消防、垃圾處理、污水處理等。當然，面對日益復雜的公共事務，政府在提供各種公共服務中，也不是沒有選擇的。事實上任何一個國家的公共管理，都不可能把所有公共事務都包括在其中，并且政府的公共管理以及由此提供的公共服務，是隨著社會經濟的發(fā)展變化不斷地進行調整的。但就其發(fā)展趨勢而言，公共服務的領域、范圍的擴大似乎在世界范圍有一定的普遍性。中國作為社會主義國家，其公共管理更應該隨著社會經濟的進步，不斷為廣大民眾提供更多的公共服務。只有這樣，才能真正體現為人民服務的宗旨和社會主義性質。四、公共管理與行政管理及企業(yè)管理的區(qū)別（一）公共管理與行政管理的區(qū)別行政管理是指以國家權力為基礎，以國家組織主要是政府機關為管理主體，以國家事務、社會公共事務以及政府機關內務為管理對象的管理活動。公共管理與行政管理有許多共同的地方，如管理主體是以政府為核心的公共部門或政府機關；管理的對象包括國家、社會公共事務等，但公共管理較行政管理的對象與內容有所不同，公共管理的對象與內容涵蓋面更廣更深。1.對象與內容的不同 行政管理的對象主要是行政機構和行政人員的管理和調度，包括行政制度、行政立法、行政體系的模式、范例與運行機制，并主要側重于行政系統(包括政府部門體系)的有序運行與控制；公共管理的對象是公共事務，內容包括公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協調和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種公共服務等。顯然，公共管理更關心的是公共管理機構如何通過開展有效活動去管理公共事務，對公共管理機構自身的行政制度與組織協調并不十分關心，公共行政部門的功能發(fā)揮構成公共管理的核心內容。2.公共管理涵蓋面更廣更深 行政管理是以政府行政機構和人員為中心的封閉性的管理，而公共管理是以政府所面臨的公共事務為中心的開放性的管理，開放性管理是指對現代社會所具有的既非純政府也非純市場、既非純營利性也非純不營利性的交織纏繞的復雜事務的管理。對這類事務的處理超出了傳統行政管理領域，也超出了純經濟領域管理的范疇。公共管理既重視公共政治環(huán)境，也重視知識、能力與戰(zhàn)略，通過采取知識能力整合和個案研究的途徑，強調理論與實務的并重。因此要求公共管理者必須具備解決公共問題、滿足公眾需要、處理公共事務所需的知識、技能和戰(zhàn)略。（二）公共管理與企業(yè)管理的區(qū)別企業(yè)管理是指對企業(yè)的生產經營活動進行計劃、組織、協調、控制等全部的管理活動。它要求按照客觀規(guī)律，科學、合理地組織企業(yè)的生產與經營，有效地利用人、財、物及信息等資源，以取得盡可能大的經濟和社會效益。公共管理企業(yè)管理兩者之間也有一些相似之處，如都必須履行一般的管理職能，包括計劃、組織、領導與控制等。但是公共管理以及公共管理機構的行為已經越來越呈現出其特定的范圍和特殊的規(guī)律，與企業(yè)管理存在著重大差別。1.目的不同 公共管理的目的是要提高人們的生活質量，它主要給特定社區(qū)的人們提供非營利性的產品或服務，其目的是公益性的。而企業(yè)管理主要是通過生產和銷售產品或服務，以營利為目的。兩者的目的不同，也就決定了兩種不同類型的管理機構在維持生存方面也會有很大差異。公共管理既然是非營利性的，其生存就不能靠出售產品或服務來維持，而主要依賴于立法機構的授權。相反，企業(yè)管理以營利為目的，則企業(yè)的生存也完全依賴于盈利的多少。正因為如此，公共管理的決策常常要反映公眾或立法部門的傾向性，而企業(yè)管理的決策在很大程度上受市場因素即顧客需求所左右。2.管理限制因素的不同 公共管理的整個過程中都受到法律的限制，即立法機構對其管理權限、組織形式、活動方式、基本職責和法律責任都以條文形式明確予以規(guī)定，這要求公共管理嚴格地在法律規(guī)定的程序和范圍內運行。而對企業(yè)管理來說，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原初動力，遵紀守法常常只是盈利的附屬物，其主要運行是在利益軌道上進行的。當然，企業(yè)經營活動必須符合法律規(guī)定。由于兩種不同的制約機制，所以兩種管理具體運作方式也不同。公共管理機構和管理人員常常對政治氣候十分敏感，并受政治法律思想的影響最直接。所以，它是一種跟政治密切相關的管理過程。然而，企業(yè)管理主要在經濟領域進行，并不直接為政治所影響，而是按照市場機制的要求去管理。只要顧客愿意購買，它就會大量地生產以最大限度地獲利。因而經濟氣候是企業(yè)管理的主要影響因素。3.物質基礎支柱的不同 公共管理作為對公共事務的管理，是政府的職能之一。因此，管理所需要的各種物質資源主要來自于稅收，有時候也來自于發(fā)行債券，其耗費的資源也是公共的。在這種情況下，公共管理的經費預算屬于公共財政支出，不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監(jiān)督。但在企業(yè)管理中，所需要的各種物質資源主要來自于投資的回報，來自于所獲取的利潤。因此管理中的耗費屬于企業(yè)的 內部事務 ，其他人無權干涉。相應地，經費預算也主要根據盈利狀況而定。企業(yè)是自主的，其管理所需的物質資源也是自主的，不需要公開化。4.管理人員來源的不同 公共管理人員一般是選拔或任命而產生的。選拔公共管理人員在很大程度上要依賴于其政治才干和政治傾向性，而且選拔或任命的程序十分嚴格，并由專門的部門或機構相對獨立地加以考核、評估。從當今的發(fā)展趨勢來看，公共管理人員有職業(yè)化、終身化的趨向。但企業(yè)管理的人員一般根據其處理特定的具體事務能力而聘用，能力本身起決定作用，而且企業(yè)管理人員的職業(yè)化、終身化常常是不存在的。如遇企業(yè)倒閉、破產或被解聘，都可能立即甚至永遠結束其管理人員的生涯。由于這種 職業(yè)生存 的威脅，所以，企業(yè)管理人員往往辦事會有更高的效率。相比之下，公共管理人員的 職業(yè)生存 壓力小得多，因此如何提高公共管理人員的能力與辦事效率，是目前公共管理中需要研究和解決的問題。5.績效評估的不同 公共管理績效的評估指標包括行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項目的實施與效果、公共產品的數量及其消耗程度等。而企業(yè)管理的主要評價指標包括銷售額、凈收益率、資本的凈收益以及生產規(guī)模的擴大程度、市場占有率的提高等。顯然，公共管理的績效評估偏重于社會效益，企業(yè)管理的績效評估則強調經濟效益。第二節(jié) 公共管理的產生與發(fā)展一、公共管理學的產生與發(fā)展公共管理的產生與發(fā)展基于公共行政（public administration），公共行政也稱行政管理，其思想基礎奠定于19世紀末、20世紀初的西方國家，誕生于20世紀初，目前公共管理已經走過了公共行政到新公共管理的百年歷程。（一）公共行政的產生與發(fā)展西方公共行政的思想基礎奠定于19世紀末、20世紀，其形成還受到20世紀初企業(yè)管理的重要影響，特別是泰勒的科學管理原理被成功地運用于公共部門，法約爾等人的管理職能和管理原則的思想也在公共部門得到利用和發(fā)揮。早期的公共行政學家們在主張政治與行政分離的基礎上，探討了國家行政管理的主要問題，將科學管理理論運用到了政府公共行政之中，為公共行政建立了基本框架，奠定了現代公共管理發(fā)展的基礎。到了20世紀二三十年代，在美國政府改革以及科學管理運動的推動下，為適應工業(yè)社會政府管理的需要，公共行政學作為一門獨立的學科正式產生，公共行政學產生以后其理論體系和研究內容雖然隨著時代、經濟、技術、科學的發(fā)展不斷變化，但其基本范式卻沒有改變，在這種基本范式下，傳統公共行政模式的支配地位一直持續(xù)到20世紀60年代末70年代初。（二）公共管理的產生與發(fā)展20世紀60年代以原子技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命，尤其是系統論、信息論、控制論的應用和發(fā)展，使西方發(fā)達國家開始進人后工業(yè)社會和信息時代，此時，傳統行政模式固有的弊端日益顯現，政府解決社會問題的能力明顯不足，難以適應新時代公共管理的需要。于是從20世紀70年代開始，美國出現了一種名為 新公共管理 的運動，該運動的目標是以解決政府和其它公共部門對公共事務的管理為核心，通過融合各種學科相關知識和方法，創(chuàng)立一個公共管理（尤其是政府管理）的新知識框架，以適應當代公共管理實踐發(fā)展的需要。隨后，西方發(fā)達國家普遍興起了新公共管理（new public management）運動，并很快波及全世界。這場被稱之為 再造政府 、 重塑政府 的新公共管理運動以經濟學、公共選擇理論、私營部門管理和管理主義為理論基礎，其核心思想是主張運用市場手段和企業(yè)管理的方法來改造政府，用一種以市場為基礎的模式來取代官僚制模式。其主要思想可以概括為：1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。2.政府應當借鑒和采用私營部門成功的管理手段和經驗。3.政府應運用市場方法管理公共事務，在公共管理中引入競爭機制。4.政府管理應擴大民主和參與，廣泛采用授權或分權方式進行管理。5.政府服務應以市場或民眾為導向，重視提供服務的效率、績效和質量。新公共管理運動反映了當代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，新公共管理范式的出現預示著人類社會管理模式的一次重大變革。在英、美等國的主要學術上，公共管理這一新術語也逐漸取代公共行政（或行政管理）。（三）公共管理的學科體系公共管理既是一種管理活動（或管理模式），也是一種理論，一種學科。作為管理學分支學科之一，公共管理由于其多學科交叉和面向應用的性質，其學科邊界并非清晰可辨。但正因為這種邊界的虛擬和模糊，才使得公共管理具有了創(chuàng)新的原動力和成長的生命力，能夠不斷迅速發(fā)展以適應公共管理實踐發(fā)展的需要。作為一門學科，對公共管理可以有廣義和狹義兩種理解，廣義上的公共管理主要研究公共部門的組織管理活動，研究的內容主要包括：政府組織的管理活動、第三部門（非營利組織）的組織管理活動、兩者的復雜互動關系以及它們與市場部門的相互作用關系等。狹義上的公共管理則側重研究公共組織目標的實現過程以及相關的公共組織資源配置活動，研究的內容主要包括：公共組織的角色、公共組織戰(zhàn)略管理、公共組織資源管理（如人力資源、財務資源、物資資源、信息資源等）、公共組織行為管理、公共組織績效管理、公共管理中的責任與倫理等。但需要強調指出的是，由于公共管理的多學科交叉和面向應用的性質，事實上無論在實踐、研究、教學中都很難將廣義的公共管理和狹義的公共管理明確地區(qū)分開來。公共管理學以管理學、政治學、經濟學等作為其學科基礎，同時又包括一系列更為具體的分支或亞分支，例如公共政策學、公共經濟學、行政法學等。公共政策學主要研究公共目標和公共政策的制定、執(zhí)行過程。主要內容包括公共政策的系統要素、公共政策的環(huán)境、公共政策的制定、執(zhí)行和評估、公共政策的運作規(guī)律、價值分析和優(yōu)化等；公共經濟學主要研究公共部門組織經濟活動的規(guī)律性，以及不同公共部門組織之間以及公共部門組織與私人部門組織之間的復雜互動關系。主要內容包括公共物品或服務、公共支出、公共預算、公共收入（稅收、公債）等；行政法學主要研究行政主體在行政關系中的資格條件、權限邊界和法律依據，以及行政權監(jiān)督機制的完善和行政權監(jiān)督體系的健全。主要內容包括行政法基本原則、行政法律關系、行政組織法、行政行為法（行政行為、行政立法、行政執(zhí)法）、行政程序法、行政復議法、行政訴訟法、行政法、行政監(jiān)督與監(jiān)督行政等。二、公共管理發(fā)展的時代背景公共管理的發(fā)展有著重要的時代背景和現實原因。具體分析，在西方發(fā)達國家導致公共管理興起的時代背景主要有以下幾個方面：（一）政府規(guī)模過分擴大及政府角色膨脹導致社會對政府的不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達國家政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政府大量通過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，如此以來，一方面，要求政府投入大量的資源以提供公共服務，另一方面，政府為支付大量公共開支所采取的重稅政策導致了經濟競爭力的下降和民眾的不滿。政府因此遭受到越來越多的抨擊，對政府的抨擊主要來自三個方面：一是認為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是認為政府的角色過分膨脹，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供均有替代方法可以運用；三是認為政府行事的方法存在問題，因為通過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。（二）財政與經濟壓力由于第二次世界大戰(zhàn)之后西方大多數國家都實施了非常詳盡周到的社會福利計劃，為其公民提供了 從搖籃到墳墓 的全過程保障和服務。隨著政府規(guī)模和活動范圍的持續(xù)擴大以及政府對經濟社會發(fā)展的影響范圍和干預程度的不斷拓深，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟滯脹、財政危機以及失業(yè)率的上升則形成了政治、經濟的不穩(wěn)定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，各國政府面臨如何促進國內經濟的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力的問題，在此情況下，思考政府改革以緩解財政經濟壓力與提高國家競爭力成為了必須面對和探討的問題。（三）政府不可治理性的增加（四）新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，他們認為政府的失靈比市場的失靈更為嚴重。新右派的信仰者均認為私部門領域可引進公共部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業(yè)自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構可以有效對付官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家成為一種潮流，公共行政必須求助市場或者類似市場的解決途徑，幾乎成為一種不可置疑的選擇。三、公共管理發(fā)展的學科背景公共管理的發(fā)展除了時代背景和現實因素以外，還有著重要的學科發(fā)展的背景。公共管理源于公共行政，而公共行政學作為一門系統的管理學科，是在一定的社會歷史條件下把管理學理論與多種學科的知識運用于公共事務的管理過程中產生的。無論是在東方國家還是在西方世界，公共行政的思想都源遠流長。中國古代的《貞觀政要》、《資治通鑒》，古希臘柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學》，古羅馬謝雷盧的《共和國》，文藝復興時期意大利政治家馬基雅弗利的《君主論》、法國政治家讓 布丹的《共和六論》以及近代英國政治思想家洛克的《政府論》、法國啟蒙思想家孟德斯鳩的《論法的精神》和盧梭的《社會契約論》等著作中，都蘊含著十分豐富的公共行政思想。由于這些早期的公共行政思想缺乏系統性和理論化，因而尚未形成一種專門的學科。1845年，法國科學家安培提出了建立一門管理國家的科學的設想，人們認為這是行政學產生的胚胎。1865年至1868年法國學者斯坦因發(fā)表七卷本的《行政學》，首先提出了行政學的概念。作為一門獨立的學科，行政學最早出現于美國。1887年，曾任普林斯頓大學校長的美國第28屆總統威爾遜（Wilsonian）在《政治學季刊》上發(fā)表《行政學之研究》一文，主張政治與行政分離，第一次明確地提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究。這成了公共行政學誕生的象征性標志。以公共部門管理及政府管理作為研究領域的公共行政學誕生之后，在其百余年的發(fā)展、演變歷程中，其研究的視野、范圍、理論、方法亦不斷地發(fā)生改變和轉換，研究的 范式 不斷地被突破。特別是20世紀70年代以后出現的公共管理學與傳統的公共行政學已大異其趣，公共行政學的發(fā)展經歷了以下不同時期的典范變遷。（一）政治與行政二分法時期這段時期約從1900年至1926年。行政學者古德諾（F．Goodnow）于1900年提出政治與行政二分法的觀點，主張政治是國家意志的表現，而行政是國家意志的執(zhí)行。行政學者懷特（Leonard D.White）于1926年亦主張政治不要干擾行政，行政管理系科學的問題，應維持價值中立，而以追求經濟與效率為目標。早期的行政學家將官僚組織和行政效率作為研究的重點，關注的是研究如何有效運用資源以執(zhí)行政策。（二）行政原則時期這段時期約從1927年至1937年。在這段時期，許多行政學者關注建構 行政原則 。魏勞畢（WF Willoughby）在《公共行政的原則》中，特別強調了有一些科學的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現，行政人員一旦學會如何應用這些原則就可以成為專家。古立克在《組織理論淺說》中提出的PDSDCORB（計劃、組織、人事、領導、協調、預算、報告）被認為是行政原則的最佳體現，這些原則可不考慮環(huán)境之因素而適用于任何地方。實際上，在20世紀40年代之前，公共行政乃立足于兩個基本假設基礎之上，即政治行政二分法與行政原則。這樣的立足點，使公共行政學科的發(fā)展產生了嚴重的缺憾與不足。最大的不足在于忽略了政治環(huán)境對公共行政的影響，缺乏對政治環(huán)境的研究與了解，同時把組織當作機械的東西，忽視了人的心理因素。而所謂的行政原則，往往彼此矛盾。事實上亦不可能適用于所有行政情境。（三）公共行政即政治學時期這段時期約從1938至1960年。第二次世界大戰(zhàn)之后，由于 政治與行政二分法 和 行政原則 受到人們的普遍質疑，公共行政開始向政治學回歸。政治學的基本箴言，如民主價值、多元政體、公民參與、社會正義、法治、正當程序等重新支配著公共行政學者的研究和實踐，這時期的公共行政具有強烈的規(guī)范取向。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，對改進公共行政實務幫助不大，形成了有 公共而無行政 的現象。（四）公共行政即管理學時期這段時期約從1960年起，一部分行政學者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉向管理領域尋求發(fā)展。這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設基礎之上：一是公共行政與私部門的行政沒有本質的區(qū)別；二是強調一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張效法企業(yè)，提高政府績效。這段時期將公共行政轉向管理，為后來的公共管理途徑的發(fā)展創(chuàng)造了基礎。1975年喬治城公共服務實驗室主任莫什金所領導的機關間政策管理援助研究委員會對預算管理局的報告中，提出了公共管理的三個核心要素：政策管理、資源管理、方案管理。這份報告可以說是對公共管理提出一套完整的概念體系。然而，將公共行政等同于一般管理的研究，受到許多學者的質疑。如質疑之一是公共管理與私人管理是否相同，因為公共行政與私人的企業(yè)管理有相當不同的意識形態(tài)，強調不同的價值；質疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效?？傊?，公共行政即管理學的發(fā)展，忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，正是由于這種差異，私部門管理的知識、技能、概念與工具在引入政府部門運用后，產生了格格不入甚至失靈的狀況。（五）公共管理時期這段時期約從80年代起至今，針對傳統公共行政的弊病，有相當一批的公共行政學者試圖將傳統公共行政的規(guī)范取向及一般管理的工具取向結合起來，發(fā)展不同于傳統公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。公共管理對公共行政的傳統主題進行了系列創(chuàng)新，它以公共管理問題為核心，融合了來自各種相關領域的知識，突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代經濟學、組織管理學、管理理論、政策分析、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理的研究當中。公共管理作為一種當代政府管理的新模式，提供了一種處理公共管理實踐尤其是政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系的新思路。它幾乎改變了傳統行政學研究范圍及主題、研究方法、學科結構和行政管理方式，成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。四、中國的公共管理及 入世 的挑戰(zhàn)（一）中國的公共管理公共管理與政府的職能密切相關。政府職能是政府實施對社會公共事務管理的依據，也是適應國家的根本目的而形成的政府活動的基本方向和基本內容。各個國家因政治制度、政體模式不同，政府職能的范圍、功能也不盡相同。作為國家的公共權力機構，政府的基本職能是維護、處理國家的各類公共事務。由于政府職能是隨著社會進步和經濟發(fā)展而不斷變化的，因此，目前人們常常把政府職能簡單地概括為政治統治職能和公共管理職能，這里所說的公共管理職能，是指國家在實行政治統治之外的一切管理職能，如管理經濟、社會、文化以及其它公共事務的職能。政府職能發(fā)展變化的總的趨勢是，政治統治職能的弱化和公共管理職能的強化。在公共管理職能中，由于經濟職能和社會管理職能明顯膨脹，以至于有的人將政府的經濟管理職能從公共管理職能中分離出來，使之與政治統治職能和公共管理職能相并列。作為社會主義國家的中國，其政府在社會的公共領域一直發(fā)揮著重要的作用，承擔著重大的職責。比如，維護社會秩序，貫徹政治主張，發(fā)展社會文化和推動經濟增長等。由于社會主義國家政府是建立在以公有制為基礎之上的，中國政府還管理著大量國有資產，正因為如此，在中國的政府職能結構中，公共管理職能占有重要地位。在中國的公共管理中，中央政府主要承擔著制定方針、政策和一系列規(guī)則的職責，除了宏觀調控權的行使外，大量的公共管理具體事務主要是由地方政府來承擔。地方政府之所以在公共管理方面承擔了更多直接、具體的職責，是與地方政府所處的地位以及公共管理的客觀要求決定的。首先，從公共事務的特點來看，政府公共管理涉及到的事務多數都是具體的，不是抽象的，而且常常是與公眾的切身利益息息相關的。作為某一特定區(qū)域的公共機構，地方政府都有確切的地域管轄范圍，在這個管轄范圍內，地方政府對本區(qū)域公眾的共同利益有比較全面的掌握和了解，這就使地方政府在實施公共管理的過程中，可以采取更加切實、有效的措施，使公共管理能夠收到更好的成效；其次，從地方政府的組織體制和運作機制來看，中國的地方政府都有完整的組織體系和較為規(guī)范的運作機制，全國的地方政府大體分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個層次，各級政府在中央的統一政令下，分層決策。這一方面反映了中國單一制國家的特征，另一方面也為地方政府有效地實施公共管理提供了相應的組織保證；最后，中國的各級地方政府除了自身相對獨立的地位和權力外，首要的任務是要認真貫徹執(zhí)行中央的法律、政策和法令，也即大量與公眾有關的公共事務，最終的落實都是由各級地方政府完成的。因此，中國的各級地方政府、特別是縣鄉(xiāng)兩級地方政府實際上承擔著較多的公共管理事務。改革開放以來，中國經歷了一個從計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的漫長過程。直到今天，這種轉換還在繼續(xù)。早在改革開放之初，伴隨改革開放政策的實施，中國事實上就已開始了政府公共管理方面的改革。從當時的實際狀況看，傳統行政體制及政府管理的弊端主要表現在以下四個方面：一是縱向權力結構高度集中。主要表現是，權力過分集中于中央，地方政府、企事業(yè)單位和社會團體沒有發(fā)展自主權。中央政府控制著絕大部分財力資源、人力資源和社會資源的分配權。整個社會缺乏應有的活力和動力；二是政府組織結構不合理。由于建國后長期實行的是計劃經濟體制，因此，各級政府的機構設置完全按照計劃經濟體制管理的需要進行設置，造成部門林立，機構臃腫，職能交叉、重疊，政出多門，以致人浮于事，相互扯皮，行政效率低下的局面長期難以改變；三是國家財政負擔沉重。其表現是國民收入的很大部分被龐大的行政人員 吃 掉，國家財政變成了 吃飯財政 ，無力將急需資金用于經濟建設和社會事業(yè)發(fā)展方面；四是國家行政管理干部隊伍整體素質不高。其主要表現是行政人員年齡老化，缺乏必要的專業(yè)知識，加上領導職務的終身制、官僚主義作風以及干部人事制度的僵化等，整個行政管理隊伍缺乏活力，嚴重影響著行政人員積極性的發(fā)揮。改革開放以來，中國行政體制與機構改革，主要圍繞三個中心展開：第一是改革管理權限。主要是簡政放權，擴大地方政府和企事業(yè)單位、社會團體的自主權；第二是政府機構改革。自改革開放中國已經歷了四次大的機構改革，第一次機構改革的主要是精簡機構，提高效率；第二次機構改革由簡單的數量調整轉到體制創(chuàng)新，提出了轉變政府職能；第三次機構改革的重點是轉變政府職能，實現政企分開，建立宏觀調控體系；第四次機構改革目標是建立辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立一支高素質、專業(yè)國家行政管理干部隊伍和適應市場經濟要求的有中國特色的行政管理體制；第三是改革干部人事制度。首先是確定了新時期干部隊伍建設的方針，即 四化 標準；其次是建立了正常的干部退休制度，廢除了領導職務實際上的終身制，再次是改革干部的管理權限，打破了干部人事制度高度集中管理的體制，最后是打破單一的干部委任制度，推行包括委任、選任、聘任、考任等多種任用制度，在干部選拔任用中引入競爭機制，并自1993年起正式推行國家公務員制度。目前，由于我國政府公共管理外部環(huán)境劇變和自身變革的需要，對其提出了轉變政府工作方式的要求，當前我國轉變政府工作方式迫切需要解決以下四個問題：一是樹立政府工作方式的新理念，新理念主要包括政府不是全能政府而是有限責任政府、資源配置應采用行政手段與市場配置相結合、政府管理也要講求投入與產出、成本與效益等；二是改變傳統的政府審批方式；三上提高政府公共管理的透明度和公開性；四是變 依權力行政 為 依法行政 。可以看出，近年來中國的政府公共管理正在從適應計劃經濟不斷向適應市場經濟發(fā)展的方向推進。（二） 入世 對我國公共管理的挑戰(zhàn)目前，經濟全球化已將人類社會帶入了一個快速變化的新世紀，但由于歷史原因，在我國公共管理在相當程度上還被等同于政府行政管理，政府部門在整個經濟社會發(fā)展中仍處于主導地位，在這種情況下，我國公共管理要與國際接軌，適應經濟全球化的要求，尤其在加入WTO后在全球化競爭中贏得優(yōu)勢，必然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。1.加入WTO后對政府管理方式的沖擊 按照WTO規(guī)則，為確保市場主體的公平競爭，是排斥政府權力進入市場的，因此，我國政府面臨著盡快改變角色定位的要求，真正建立起以市場機制為主導的政府部門、私人部門和第三部門各司其職、協調配合的經濟社會運行模式。然而，目前在我國，許多政府部門仍延續(xù)過去計劃經濟體制下的全能政府模式，以強制性的行政干預手段來管理社會經濟，運作機制基本上還是靠上級的紅頭文件、通知、領導講話；仍習慣于專業(yè)經濟管理的思維模式，設置行業(yè)管理部門直接管理產品；一些政府部門辦事環(huán)節(jié)繁多、辦事程序不規(guī)范、缺乏透明度、進行 暗箱操作 ，習慣于將政府工作視為 國家機密 ，這種政府管理的思維理念和管理方式明顯帶有計劃經濟和行政干預的色彩，完全不符合加入WTO后要求。2.加入WTO后對公共管理法制化的要求 公共管理的法制化是指公共管理的法律化、規(guī)范化和程序化，這既是WTO規(guī)則的要求，也是公共事務不斷擴大，公共事務的內容日益復雜，以及社會公眾對公共管理的要求和期望不斷提高的要求。但我國一些地方政府淡薄的法律規(guī)則意識、地方利益至上行為、濃厚的人治色彩，與WTO規(guī)則格格不入。例如一些地方和部門從自身利益出發(fā)，出臺一些政策、法規(guī)，或是出臺一些內部規(guī)定，或是沿襲不成文的慣例，這些地方政策、法規(guī)內部規(guī)定和慣例與國家有關法律法規(guī)相抵觸，或是危害國家和人民的利益。有些地方政府仍然在搞 上有政策，下有對策 ，又如在轉變政府工作方式中，雖然我國政府審批制度改革已取得重大進展，但在許多地方經改革后對已取消的審批事項仍按審批方式執(zhí)行，工作程序并沒有改變。加入WTO后，我國公共管理法制短缺狀況急待改變。3.加入WTO后對公務員素質與能力的要求 加入WTO后，對我國公共管理最大的挑戰(zhàn)是對國家公務員素質與能力的挑戰(zhàn)。盡管我國公務員素質與能力逐年提高，年齡結構日趨合理，但仍不能滿足市場經濟發(fā)展以及加入WTO后的要求。具體表現在：（1）公務員的市場觀念落后：習慣按傳統計劃經濟的思路辦事，對經濟社會生活干預過多、過寬、過深。（2）公務員的法律意識淡?。吼B(yǎng)成信奉上級的紅頭文件的習慣，忽視或者漠視國家的法律法規(guī)。（3）公務員在新形勢下競爭意識不強：工作上墨守成規(guī)，晉升上論資排輩，缺乏創(chuàng)新和活力。（4）公務員繼續(xù)學習、終身學習的動力不足：知識陳舊老化，不思進取，缺乏與時俱進的精神，滿足不了知識經濟時代、信息時代的要求?？傊袌鼋洕牟粩嗤晟坪图尤隬TO既給我國公共管理的體制、過程和方式帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，也為我國公共管理體制、過程和方式的改革和發(fā)展帶來了極好的機遇。我們必須抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，形成與成熟的市場經濟體制、WTO的法律框架以及我國社會經濟發(fā)展相適應的公共管理體制與模式。第三節(jié) 公共政策一、公共政策的概念（一）公共政策的定義公共政策是社會公共權威部門在特定的條件下，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規(guī)范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式有法律規(guī)章、行政規(guī)定和命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動計劃及相關策略等。（二）公共政策的內涵公共政策的內涵可以從下面幾個方面去理解。1.公共政策主體 任何公共政策都有特定的主體，公共政策體現了主體的意志，它與個人、企業(yè)等所做出的決定不同，具有法定的權威性。公共政策主體是參與公共政策過程的每一個群體。它可以是政府部門、各類政治或社會團體，也可以是國際性組織，如聯合國、歐共體、東南亞聯盟等，還可以是大眾傳媒、公眾或選民等。不同的公共政策主體在公共政策過程中有著不同的權力和義務。2.公共政策的目標取向 一定的公共政策總是要實現一定的目標，具有明確的方向性。同時，公共政策又在特定的歷史時期內起作用，具有時效性。公共政策不是無意識或偶然性的行為，目標指向明顯。公共政策的目標具有雙重性，一方面服務于政治統治，另一方面服務于公共事務，二者既緊密相連，又有所區(qū)別。前者保障后者，后者服從于前者。3.公共政策過程 公共政策是一個客觀過程，具有階段性。任何一項公共政策都有醞釀、制定、評估、執(zhí)行、終結等環(huán)節(jié)，它服務于某一特定的歷史時期，或著眼解決某一特定的問題。公共政策不是面向過去，而是面對現在和未來。4.公共政策體系 任何公共政策都不是孤立的。公共政策可分為總政策、基本政策和具體政策，也可分為一般政策和特殊政策，還可分為長期政策、中期政策、短期政策和臨時政策。一項政策可與其它政策發(fā)生聯系，各種政策組成政策體系和過程，相輔相成，共同服務于公共政策目標。5.公共政策功能 不同性質的公共政策具有不同的功能，國家的大政方針主要服務于政治統治和社會事務，既解決局部性問題，也解決全局性問題。部門和行業(yè)的政策是為了推動事業(yè)和產業(yè)的發(fā)展。一項重大政策可能影響到一部分人的事業(yè)、甚至一個國家的前途和命運。6.公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范 政策總有具體的作用對象或客體，它規(guī)定對象應做什么和不應做什么；規(guī)定哪些行為受鼓勵，哪些行為被禁止。政策規(guī)定常帶有強制性，它必須為政策對象所遵守。行為規(guī)范和準則使政策具有可操作性，從而才能有效地調整各種社會關系，調動各方面積極性，促進社會發(fā)展。二、公共政策在公共管理中的地位和作用由于公共管理是一種強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質的管理活動，它必須通過計劃、組織、領導、控制等職能環(huán)節(jié)來實現，因此，它與公共政策密切相關。公共組織尤其是政府針對社會生活中存在的或正在發(fā)生的問題作出決策并制定出相關公共政策，同時將其轉化為相關的公共項目，通過有效整合社會各種力量，科學配置各種社會資源，運用各種方式和手段，最后達到人們行為的規(guī)范、問題的解決、政治的穩(wěn)定、社會與經濟的發(fā)展的目的，可以說，公共政策是公共管理過程中最為基礎和重要的部分。（一）公共政策是公共管理的基礎從一個孤立的管理過程來看，公共管理過程可分為政策制定和政策實施以及效果評估等環(huán)節(jié)。實施行為的確定源于政策，公共組織尤其是政府通過制定政策，并將其轉化為項目，這就把政策目標分解為具體的執(zhí)行目標或階段目標；下級部門再據此確定詳細的、可操作的行動步驟，合理配置人力、財力、物力，把政策目標落到實處；政策目標實現以及效果的評估之后，管理活動即告完結。這一活動過程結束后，公共組織尤其是政府又要根據新的社會需求制定新的政策目標及方案，從而引發(fā)新一輪的政策執(zhí)行。或經對上一輪政策實施、評價后的反饋，對原有政策進行調整或修訂。因此整個公共管理就是政策的制定、執(zhí)行、評估，再決策、再執(zhí)行、再評估的循環(huán)過程。公共政策在公共管理是最為基礎，且極為重要的一環(huán)，沒有政策，就沒有目標明確和卓有成效的執(zhí)行以及評估。（二）公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終公共政策既是公共管理過程中最為基礎、極為重要的組成部分，又貫穿于整個公共管理過程。實際上，公共管理的其它環(huán)節(jié)如計劃、組織、領導、控制等均離不開公共政策，如計劃制訂，實質上就是對目標和任務作出周密、詳細的決策。計劃制訂后如何組織力量實施落實，如何配置各種資源，如何進行指揮、協調與控制，均與公共政策密切相關；又如，在實施公共管理某一決策方案過程中，一旦發(fā)生偏離預定目標的情況，還必須及時作出決策，制定相關公共政策予以糾正。因此，公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終，公共管理過程就是一個不斷決策和實施公共政策的過程。三、公共政策的本質、類型與功能（一）公共政策的本質公共政策的本質集中表現在三個方面：公共政策是階級意志和利益的集中反映；公共政策是政治管理和階級統治的工具；公共政策必須服務于社會發(fā)展方向。1.公共政策是階級意志、利益的集中體現與表達 公共政策的本質首先表現在它是一定社會階級意志和利益的集中體現。在階級社會中，不同性質的國家政權和代表不同階級、階層利益的政黨及其它政治組織，面對的是各種各樣、錯綜復雜又千變萬化的社會問題。為了解決這些社會問題就必須制定公共政策。而任何公共政策的制定和執(zhí)行都是以維護本階級政治上、經濟上的利益為宗旨的。公共政策不是階級局部或暫時利益的體現，而是階級的整體、長遠利益即根本利益的體現，為了這種利益，甚至可以犧牲某些局部或眼前利益。因此，公共政策是階級意志、利益的集中體現與表達。2.公共政策是統治階級管理國家、進行統治的工具 公共政策體現了階級的意志、利益，不同歷史階段的不同統治階級，其公共政策的本質有明顯區(qū)別，但都是作為統治階級管理國家、進行統治的工具。資本主義國家是建立在生產資料私人占有基礎之上的，資產階級公共政策的本質在于維護居于主導地位的本階級的利益。社會主義國家的公共政策主要是由國家的執(zhí)政黨 無產階級政黨代表人民制定的，其目的是為了維護社會穩(wěn)定與健康發(fā)展。因此，社會主義國家的公共政策首先體現了無產階級意志和利益。同時，社會主義國家的公共政策也代表著廣大人民群眾的利益。在社會主義國家中，執(zhí)政黨的公共政策為國家所接受，并通過國家權力機關而成為國家的法律、公共政策時，它就不僅體現著無產階級的意志，而且也體現廣大人民群眾的意志，成為國家的意志。從這個意義上講，黨的公共政策和國家的公共政策在本質上是一致的。3.公共政策服務于社會的進步與發(fā)展 公共政策是社會階級利益的表達與執(zhí)行，同時，它又服務于社會的總體發(fā)展。公共政策的這種本質決定于國家職能的兩重性。學術界的普遍觀點是，國家作為階級統治的工具，除了維護其統治的政治職能外，還負有管理社會事務方面的職能，即根據統治階級的需要，組織社會經濟活動，發(fā)展科技文化事業(yè)，管理某些社會公共事務等。這種職能必然通過國家公共政策而體現出來，公共政策在執(zhí)行過程中，通過對各種社會資源的利用，對各種社會潛能的挖掘，在總體上實現公共政策目標的同時，推動社會經濟文化的發(fā)展。此外，公共政策必然要服務于一定的社會目標，惟有如此，才具有存在的合理性。例如，世界衛(wèi)生組織的各項決策其目的是服務于世界各地人民的健康狀況，促進人們過健康、幸福的生活。（二）公共政策的類型公共事務的管理是一個極其復雜的系統工程，作為國家或政府管理手段或工具的公共政策也是復雜多樣的，它的數量之多，范圍之廣，內容之復雜和形式之多樣，按照不同的標準有不同的分類方法。1.按照所指示的方向、所要實現的目標的綜合程度分 公共政策可分為總政策、基本政策和具體政策?？傉呤强偟膽?zhàn)略目標和總的原則?；菊呤钦畬φ呖腕w進行規(guī)定或指明大方向的公共政策，它可包括兩類，一是具有全面性和廣泛性的、針對全國所有機構部門的根本指導原則，也稱基本路線和基本方針。二是指導某一領域工作的根本指導原則。具體政策是政府為解決具體問題而給有關部門和個人規(guī)定的行動準則。2.依據公共政策的作用特性分 有以下幾種區(qū)分方式。（1）改造型公共政策與調整型公共政策：改造型公共政策主要是在解決公共問題時著眼于對整個社會公共領域的結構、公共管理的運行體制與效能進行全面的改造，因此，這類政策帶有全局性與革新性。調整型公共政策在解決公共社會問題時著眼于對公共領域的結構與運行體制只進行部分的協調和調節(jié)，因此，這類公共政策則帶有局部性與調節(jié)性。（2）創(chuàng)新型公共政策與重申型公共政策：創(chuàng)新型公共政策的特點是具有探索性和創(chuàng)造性。它通常是公共權威部門針對以往從未遇到過的問題或現象所做出的行為規(guī)范。由于創(chuàng)新性政策帶有很大的探索性與嘗試性，因而具有較大的不確定性。它需要經過反復的試行和驗證才能趨于完善。重申型公共政策乃是已經定型的并且被實踐證明是有效的政策。（3）鼓勵型公共政策與限制型公共政策：鼓勵型公共政策是一種包含獎勵因素和手段的公共政策，目標在于引導公眾朝向一定方向努力。這種類型的公共政策著眼于調動公眾的積極性，以推動某個范圍的事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。限制型公共政策是一種壓縮公眾選擇與活動范圍，從而控制某些行為少發(fā)生乃至不發(fā)生的公共政策。（4）原生型公共政策與派生型公共政策：原生型公共政策又稱為母政策，它是為解決某一類原始問題而制定的，針對性、目的性很強，而且具有定位定向性質。派生政策則是再生政策。派生政策有兩種情況：一是原生政策如果是混合政策、復合政策或綜合政策，在其運行中，分解出來的單項政策或具體政策則是派生政策；二是原生政策是單項政策，為了解決某些復雜的、綜合性的問題而將幾個原生政策結合起來，形成的綜合性、混合性的政策則是派生政策。3.根據公共政策的內容和作用的領域分 公共政策可分為政治政策、經濟政策、社會政策、科技政策、文教政策等，這是一般的公共政策劃分方法。政治政策是指在政治生活領域里由國家或特定政黨所規(guī)定的涉及政權的相關準則、規(guī)范和法律等，是國家、政黨調節(jié)、處理人們的政治生活、政治關系的規(guī)范和準則。政治政策也包括政黨政策、法制政策、軍事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、階級和階級斗爭政策、外交政策等。經濟政策是指一個國家在經濟領域方面所規(guī)定的政策。經濟政策是調整人們的經濟關系、經濟活動的規(guī)范和準則。在一個社會中，人們的經濟活動是主要的社會活動，作為管理手段的經濟政策是一個較大的政策體系，大體可以分為農、工、商、財稅、交通政策等，也可以稱第一、第二、第三產業(yè)政策，各產業(yè)政策下面，又可分為若干小項。從經濟活動過程看，必然包括生產、交換、分配、消費四個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)政策又不相同，充分考察這四個環(huán)節(jié)之間的相關性，是制定完整的經濟政策的要求。社會政策是指專門解決社會問題，提高人民生活，增進社會利益，謀求社會秩序平衡發(fā)展的基本原則、規(guī)范。社會政策隨社會發(fā)展階段的不同而各具內容，而且，不同國家的社會政策，其目標與內容也不相同。社會政策一般包括人口政策、勞動工資政策、救濟政策等。文教(包括文化、教育、出版、體育、衛(wèi)生等)政策是指國家對自身的文教事業(yè)的規(guī)劃、發(fā)展方向所制定的指導原則。文教政策是國家的一項重要政策，該政策不僅關系到國家的物質文明建設，而且關系到一個國家的精神文明建設。文教政策主要包括發(fā)展文化事業(yè)的政策、發(fā)展體育的政策、發(fā)展教育的政策、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生的政策、繁榮出版事業(yè)的政策等?？萍颊呤侵竾以谝欢〞r期的總目標下，為了促進和調節(jié)科學技術的發(fā)展，充分發(fā)揮科技工作者、科學技術對社會經濟發(fā)展的推動作用而制定的基本準則和規(guī)范?？萍颊叩闹饕獌热莅P于科學技術在社會發(fā)展中的地位和作用、關于科學技術發(fā)展的戰(zhàn)略、方向和基本方針、關于科學技術的內部結構、關于保證科學技術發(fā)展的社會支持結構。（三）公共政策的功能1.制約功能 公共政策的制約功能表現為公共政策是公共權威部門制定的有所為、有所不為的行為規(guī)則。公共政策通過限制人們的某些行為，保證公共目標的實行。2.導向性功能 政策的導向性功能是引導整個社會朝著公共政策主體希望的方向發(fā)展。具體地說，政策為社會的發(fā)展、人們的行動確定了方向，使整個社會生活的各種復雜的、多面的、相互沖突的、漫無目的的行為，有效地納入到統一的、明確的目標上來，使全社會按照既定目標有序地前進。政策的導向功能既是行為的導向，也是觀念的導向，它通過為實現政策目標所具體規(guī)定的方針、步驟、條件、措施、方法等，統一人們的思想，規(guī)定人們的行為準則，從而使整個社會朝一共同方向發(fā)展。3.調控功能 公共政策的調控功能，是指公共政策主體運用政策，在對社會公共事務出現的各種利益矛盾進行調節(jié)和控制的過程中所起的作用。政策的調控功能主要體現在調控社會各種利益關系，尤其是物質利益關系，實現社會的穩(wěn)定和發(fā)展。公共政策的協調功能既可以在社會常態(tài)運行下表現出來，也可以在社會的非常態(tài)運行下表現出來。在社會的常態(tài)運行下，由于社會經濟、政治、文化發(fā)展的不平衡和不均衡，會產生利益矛盾，甚至會出現利益沖突，導致社會失衡，政策的作用就是對這些一定范圍內的利益矛盾、沖突加以緩解、調和、協調，使之趨于和諧；在社會非常態(tài)運行時，即社會處于激烈變遷、轉型時期，政策的作用在于重新調整、調適和規(guī)范人們之間的行為和行為關系，以保證新的體制、制度和模式的建立。4.分配功能 由于社會的實際資源是有限的，不可能時時、事事都滿足每一個人的需要，而社會中每一個利益群體和個體都希望在有限的資源中多獲得一些利益，這必然造成利益分配上的沖突。為減輕社會成員之間的利益沖突，削弱而不是激化這類社會矛盾，需要通過公共政策來調整社會利益關系，這就是公共政策所具有的分配功能。本章提要1.公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治學、經濟學、管理學、法律學、社會學、系統學等多學科理論與方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質的管理活動。2.公共管理的對象為公共事務。公共管理的內容主要包括公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協調和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種公共服務等。3.公共管理與行政管理在管理主體、管理對象等方面有共同點，但公共管理的對象與內容涵蓋面更廣更深；公共管理與企業(yè)管理在履行一般管理職能方面是相同的，但在目的、管理限制因素、物質基礎支柱、管理人員來源、績效評估標準方面有重大的差別。4.公共管理的產生與發(fā)展基于公共行政（也稱行政管理），其思想基礎奠定于19世紀末、20世紀初的西方國家，目前已經走過了公共行政到新公共管理的百年歷程。公共管理的發(fā)展既有重要的時代背景和現實原因，也有著重要的學科發(fā)展的因素。5.中國公共組織尤其是政府在社會的公共領域一直發(fā)揮著重要的作用，承擔著重大的職責，在中國的政府職能結構中，公共管理職能占有重要地位。市場經濟的不斷完善和加入WTO既為我國公共管理體制、過程和方式的改革和發(fā)展帶來了極好的機遇，又給我國公共管理的體制、過程和方式帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。6.公共政策是社會公共權威部門在特定的條件下，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則。公共政策是公共管理過程中最為基礎和重要的部分，它貫穿于整個公共管理過程的始終。專業(yè)術語1.公共管理 public management2.公共事務 public affairs3.公共物品 public goods4.公共政策 public policy5.公共行政 public administration6.新公共管理 new public management本章深入閱讀的書籍[1]張成福，黨秀云著.公共管理學.第一版.北京：中國人民大學出版社，2001[2]陳振民主編.公共管理學.第二版.北京：中國人民大學出版社，2003案例分析英國的公共服務綱領1991年梅杰（John Major）繼任保守黨的首相，他一方面承襲撒切爾時代的改革做法，另一方面為顯示自己個人新作風的特色，進一步向國會提出 公民憲章 （Citizen"s Charter）的構想與改革計劃。保守黨在1992年的政綱中宣稱： 公民憲章是有史以來為改善公共服務品質深度最廣的計劃 。公民憲章 被視為 續(xù)階改革 （next steps）的續(xù)階，其核心目的在于改善公共服務的質量，能有效率和有效能地輸送公共服務；期望將任何公共服務接受者視為消費者，賦予其自由選擇服務者提供者的權力。因此，公民憲章標榜四項主題：提升公共服務質量；享用服務時有更多的選擇機會；人民可以要求知曉服務的標準，以及確保經費運用的恰當性。公民憲章提出公共服務的六項基本原則：1.明確的服務標準 確立、監(jiān)控、公布服務的使用者合理期待的明確的標準的實際績效。2.信息公開 公布回應這些標準，用最豐富的語言，提供有關公共服務如何進行、它的費用、它所呈現的形式和誰在負責等方面的完整而準確的信息。3.選擇和協商 無論在何處，公共部門應該提供使用者選擇的機會。同時要以定期的和系統性的方式向那些服務的使用者咨詢。使用者對服務的看法以及對改進服務的優(yōu)先順序的建議，應該在制定標準的最終決策時作為參考。4.禮貌和幫助 公務人員通常應佩戴名牌，提供有禮貌和幫助性的服務，對于有權享受服務者應給予平等的對待，并且要方便他們享受服務。5.把事情做對 如果做錯了事情，就應該道歉，作出完整的解釋，提供有效的補救措施。建立公開而且容易使用的申訴程序，如有可能要建立獨立的審查制度。6.重視效率的價值 在國家所能提供的資源范圍內，經濟地和有效率地提供公共服務；同時應根據標準，檢測績效。布萊爾執(zhí)政后，繼續(xù)推動公共服務的改革，明確確立 服務第一 （service first）。在原有公民憲章六項原則的基礎上，工黨政府加以修改和擴充，在1997年確立了公共服務傳輸的九條新原則。公共服務傳輸的九條原則：1.確立服務標準 確立使用者期待的明確的標準；監(jiān)控和評估績效；根據獨立的測試，公布結果。2.公開與提供充分的信息 保持公開性，用平實的語言進行明確而又有效的溝通；幫助人民使用公共服務；提供有關服務，其價格和提供方式方面的充分信息。3.協商與參與 在公共服務上，應有廣泛的和更有意義的協商。在影響服務傳遞問題上，應該聽取任何對此有興趣的人(服務的使用者、雇員和社群)的意見，他們應有機會參與服務的提供，利用他們的意見改進服務的提供。4.服務的便捷和選擇性的增加 要使服務具有便捷性，使得需要服務的人更容易得到服務，包括充分利用技術，盡可能地提供選擇。5.平等地對待 要平等地對待所有的人；尊重他們的隱私和尊嚴；提供幫助要有禮貌；特別要關心那些有特殊需求的人。6.有錯必改 要很快地、有效果地將事情做對；從錯誤和民眾申訴中吸取教訓；要有一個公開的、明確的和容易操作的申訴程序；有可能的話要建立獨立審查的機制。7.有效的利用資源 有效地利用資源為納稅人和使用者提供最有價值的服務和效果，不能因短期節(jié)約而犧牲質量。8.創(chuàng)新與改進 為此，要平衡效率創(chuàng)新和不斷改進是達成卓越的關鍵。經常要尋求各種方式改進服務和服務設施。要發(fā)展一種鼓勵創(chuàng)新，追求卓越的文化。9.與公共服務的其他提供者并肩工作 如果公共服務要滿足人們的需要，那么提供者必須共同工作提供無縫隙的服務，必須打破人為的障礙，提供簡單、有效的服務，鼓勵服務的提供者協調行動，通過共享信息、單一接觸和其它方式向使用者提供更好的服務。在目前，幾乎所有英國中央政府機構和地方政府均建立了自己的服務憲章。（資料來源：張成福，黨秀云著.公共管理學.第一版.）案例思考題：英國的公共服務綱領對我國公共管理有什么樣的啟示？討論與思考1.什么是公共管理？公共管理與公共行政有什么異同？2.公共管理的對象和內容是什么？3.公共管理與行政管理及企業(yè)管理有什么異同？4.什么是新公共管理？應如何評價新公共管理？5.全球化對中國的公共管理帶來了什么樣的機遇和挑戰(zhàn)？6.如何理解公共政策在公共管理中的地位和作用？（朱昌蕙）
